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Poder legislativo
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O Poder legislativo é a assembleia deliberativa que detém a autoridade jurídica para elaborar leis e exercer fiscalização política no âmbito de uma entidade política, como um Estado, nação ou cidade. Os poderes legislativos estão entre as principais instituições do Estado, sendo normalmente contrapostos ao executivo e às instituições do judiciário. Podem existir em diferentes níveis de governo — nacional, subnacional (estadual, provincial ou regional), local ou supranacional —, como o Parlamento Europeu.
Na maioria dos sistemas políticos, as leis aprovadas pelo poder legislativo são chamadas de legislação primária. Os poderes legislativos também podem desempenhar funções de fiscalização, orçamentárias e representativas. Os membros de um órgão legislativo, chamados legisladores, podem ser eleitos, escolhidos por eleição indireta ou nomeados, e os poderes legislativos podem ser unicamerais, bicamerais ou multicamerais, dependendo de seu desenho constitucional.
Existem vários tipos de poderes legislativos, refletindo os diferentes princípios constitucionais de poder segundo os quais os Estados são organizados. Esses tipos ilustram como os órgãos legislativos diferem não apenas em estrutura e função, mas também em sua relação constitucional com outras instituições estatais e nas teorias de soberania e poder que lhes dão fundamento. Os tipos mais comuns são os parlamentos, que operam sob a fusão de poderes entre o executivo e o legislativo; os congressos, que funcionam sob a separação de poderes entre poderes independentes do Estado — nesses sistemas, o legislativo é institucionalmente separado dos demais poderes e dispõe de meios limitados para influenciar suas operações —; e os órgãos supremos do poder estatal, encontrados em Estados comunistas, que operavam sob a doutrina do poder estatal unificado, centralizando os poderes executivo, legislativo, judiciário e todos os demais poderes do Estado em um órgão supremo do poder estatal, com órgãos subordinados exercendo funções delegadas dentro de uma divisão do trabalho entre os órgãos do Estado definida constitucionalmente.
Tipos de poderes legislativos
Existem diferentes tipos de poderes legislativos. Nos sistemas de democracia liberal, há dois: parlamentos e congressos. Ao contrário do parlamento, não há termos de uso consensual para designar os poderes legislativos das democracias liberais não parlamentares.[1] Parlamentos existem em Estados que praticam a fusão de poderes, enquanto congressos existem em Estados que praticam a separação de poderes. Também existem outros tipos de órgãos legislativos, como os órgãos supremos do poder estatal em Estados comunistas, que funcionam dentro dos limites do poder estatal unificado.[2] Os tipos de poder legislativo são definidos, como demonstrado, pelo sistema de poder político no qual operam. Esses princípios de poder dizem algo sobre a relação entre o legislativo e outras instituições estatais. Por exemplo, o Parlamento do Reino Unido significa que o Reino Unido pratica a fusão de poderes, enquanto o Congresso da União indica que o México pratica a separação de poderes.[3] Segundo a acadêmica Amie Kreppel, a característica distintiva mais importante entre os tipos de poder legislativo é a relação entre o legislativo e o executivo.[4]
Parlamento
Nos Estados democráticos liberais que praticam o sistema parlamentar, o governo, na forma do primeiro-ministro e do gabinete, é eleito pelo poder legislativo. Os membros do governo são escolhidos entre os próprios membros do parlamento. Além disso, embora seja um órgão institucionalmente distinto, o governo responde perante o parlamento. Isso significa que, teoricamente, o legislativo pode destituir o governo quando considerar apropriado, independentemente dos resultados eleitorais. No entanto, a destituição de um governo pelo legislativo pode levar a eleições antecipadas e fazer com que ambos percam o poder nas eleições seguintes. Portanto, a relação entre o legislativo e o governo em uma democracia parlamentar é caracterizada pela dependência mútua.[4]
Congresso
Os limites entre os poderes do Estado são claramente demarcados nos sistemas de separação de poderes. Em contraste com os sistemas parlamentares, nos sistemas de separação de poderes as funções de chefe de Estado e chefe de governo são reunidas no poder executivo no cargo de presidente. Além disso, para tornar ainda mais clara a fronteira institucional, o presidente e o congresso são eleitos em eleições separadas. Por essas razões, a capacidade do congresso de destituir o executivo é limitada. Ele pode iniciar, como nos Estados Unidos, um processo de impeachment contra o executivo, mas isso é considerado uma medida a ser tomada apenas em circunstâncias extremamente excepcionais.[5]
Órgão supremo do poder estatal
Os Estados comunistas estabeleceram órgãos supremos do poder estatal e, formalmente, esses órgãos são as instituições estatais mais poderosas de seus respectivos países. Como detentor dos poderes unificados do Estado, o órgão supremo é limitado apenas pelos próprios limites que estabeleceu em documentos constitucionais e jurídicos por ele adotados. Por exemplo, na China, segundo o jurista chinês Zhou Fang, "[o]s poderes do Congresso Nacional do Povo como [órgão supremo do poder estatal] são ilimitados, sua autoridade estende-se por todo o território do país e, se necessário, ele pode intervir em qualquer questão na qual considere necessário fazê-lo".[6] Mais especificamente, segundo os juristas chineses Xu Chongde e Niu Wenzhan, "[o]s outros órgãos centrais do Estado são criados pelo [órgão supremo do poder estatal] e executam as leis e resoluções feitas pelo [órgão supremo do poder estatal]".[7]
Segundo o acadêmico Georg Brunner, isso indica que as constituições comunistas codificam os poderes políticos ilimitados do Estado e, indiretamente, os do partido comunista governante. Ele considera isso uma prova de que a concepção democrático-liberal do Estado de direito é incompatível com as constituições dos Estados comunistas, pois elas se baseiam em relações opostas entre direito e política.[8] Sob a concepção democrático-liberal do Estado de direito, os processos políticos são limitados por normas jurídicas supervisionadas por um judiciário independente e são vistos como universais e não ideológicos.[9] Isso significa que os detentores do poder político estão sujeitos à lei e que o direito tem precedência sobre a política. Em contraste, as constituições comunistas codificam a primazia da política sobre a autoridade judicial, uma vez que o poder judiciário também é considerado uma forma de poder político. Isso significa que os Estados comunistas subordinam formalmente o poder judicial ao poder político do órgão supremo do poder estatal (o órgão judicial supremo é inferior e responsável perante o órgão supremo do poder estatal).[10] Os marxistas-leninistas sustentam que a legislação, e não as decisões judiciais, é a única fonte de direito válido. Como resultado, o Marxismo-leninismo rejeita a separação de poderes, mas apoia a demarcação das responsabilidades do Estado de acordo com o princípio da divisão do trabalho.[11] Os demais órgãos estatais derivam seus poderes do órgão supremo do poder estatal e estão subordinados a ele.[12]
Terminologia
O nome usado para se referir a um órgão legislativo varia de acordo com o país.
Nomes comuns incluem:
- Assembleia (do francês antigo asemblee, cf. "assemble")
- Congresso (do latim congressum, "ter-se reunido")
- Conselho (do latim concilium, "convocar conjuntamente, unir")
- Dieta (do grego antigo díaita, "modo de vida, discussão, decisão")
- Estados (do francês antigo estat, "condição, estado, o Estado")
- Parlamento (do francês antigo parlement, "conversa")
- Órgão supremo do poder estatal (como no órgão supremo do Estado)
Por nomes:
- Câmara dos Deputados
- Câmara dos Representantes
- Câmara da Assembleia
- Câmara dos Chefes
- Câmara dos Representantes
- Assembleia legislativa
- Conselho legislativo
- Assembleia Nacional
- Senado
Por idiomas:
- Cortes (do espanhol cortes, "cortes")
- Duma (do russo dúma, "pensamento")
- Knesset (do hebraico k'néset, "reunião")
- Majlis (do árabe majlis, "sala de estar")
- Oireachtas (do irlandês airecht/oireacht, "assembleia deliberativa de homens livres")
- Rada (do polonês rada, "conselho, decisão")
- Bundestag (do alemão Bundestag, "assembleia federal")
- Landtag (do alemão Landtag, "assembleia do país")
- Sansad (do sânscrito saṃsada, "assembleia")
- Sejm (do polonês sejm, "reunir, assembleia")
- Soviete (do russo sovét, "conselho")
- Thing (do protogermânico *þingą, "reunião, assunto discutido em uma reunião")
- Husting (do nórdico antigo húsþing, "reunião da casa")
- Veche (do antigo eslavo oriental věče, "conselho, acordo")
Embora as funções específicas de cada poder legislativo variem conforme o local, todos têm como objetivo geral designar autoridades para representar seus cidadãos e determinar a legislação apropriada para o país.
História
Entre os primeiros poderes legislativos formais reconhecidos estava a Eclésia ateniense.[13] Na Idade Média, os monarcas europeus convocavam assembleias da nobreza, que posteriormente evoluiriam para precursoras dos poderes legislativos modernos.[13] Frequentemente eram chamadas de Estados. O poder legislativo mais antigo ainda em funcionamento é o Althing, da Islândia, fundado em 930 d.C.[14]
Funções
Os poderes legislativos democráticos têm seis funções principais: representação, deliberação, legislação, autorização de despesas, formação de governos e fiscalização.[13]
Representação
Há cinco maneiras pelas quais a representação pode ser alcançada em um órgão legislativo:[13]
- Formal: como as regras do legislativo asseguram a representação dos eleitores;
- Simbólica: como os eleitores percebem seus representantes;
- Descritiva: em que medida a composição do legislativo corresponde à demografia da sociedade mais ampla;
- Substantiva: em que medida os representantes efetivamente respondem às necessidades de seus eleitores;
- Coletiva: em que medida os representantes representam os interesses da sociedade como um todo.
Deliberação
Uma das principais funções de um poder legislativo é discutir e debater questões de grande importância para a sociedade.[13] Essa atividade pode ocorrer de duas formas. Em legislativos voltados ao debate, como o Parlamento do Reino Unido, o plenário frequentemente presencia debates intensos.[13] Em contraste, em legislativos baseados em comissões, como o Congresso dos Estados Unidos, a deliberação ocorre em comissões fechadas.[13]
Legislação
Embora os poderes legislativos tenham nominalmente o poder exclusivo de criar leis, a extensão substantiva desse poder depende de detalhes do sistema político. Em legislativos ao estilo do sistema Westminster, o executivo (composto pelo gabinete) pode, em essência, aprovar quaisquer leis que deseje, pois normalmente conta com uma maioria de legisladores que o apoia, mantida sob disciplina pelo whip partidário; já os legislativos baseados em comissões na Europa continental e aqueles em sistemas presidencialistas das Américas têm maior independência na elaboração e alteração de projetos de lei.[15] Segundo o teorema do eleitor mediano, leis alinhadas à opinião dos eleitores medianos aumentam a capacidade de resposta política.[16] O lobby pode afastar o legislativo das preferências do eleitor mediano ou aumentar a polarização política.[17]
Autorização de despesas
As origens do poder da bolsa, que os poderes legislativos normalmente possuem ao aprovar ou rejeitar orçamentos públicos, remontam às assembleias europeias da nobreza, que os monarcas precisavam consultar antes de elevar impostos.[18] Para que esse poder seja efetivamente exercido, o legislativo deve ser capaz de alterar o orçamento, contar com um sistema de comissões eficaz, dispor de tempo suficiente para análise e ter acesso às informações contextuais relevantes.[18]
Fiscalização
Existem várias maneiras pelas quais o legislativo pode responsabilizar o poder executivo (a administração ou o governo). Isso pode ser feito por meio de audiências, questionamentos, interpelações, moções de censura e formação de comissões.[19] Os parlamentos normalmente têm a responsabilidade de defender o Estado de direito, verificar se os recursos públicos são utilizados de modo responsável e eficiente e tornar transparentes os processos e atos governamentais, para que possam ser debatidos pelo público e por seus representantes.[19]
A Agora observa que sistemas parlamentares ou partidos políticos nos quais líderes políticos podem influenciar ou decidir quais membros recebem os principais cargos podem levar à passividade dos membros do partido e a menos questionamentos da liderança.[19] A Agora observa que esse fenômeno é especialmente intenso quando a eleição de um membro depende do apoio da liderança política.[19]
Função em regimes autoritários
Em contraste com sistemas democráticos, os poderes legislativos sob o autoritarismo são usados para assegurar a estabilidade da estrutura de poder, cooptando potenciais interesses concorrentes dentro das elites, o que fazem por meio de:[20]
- conferir legitimidade;
- incorporar opositores ao sistema;
- oferecer alguma representação de interesses externos;
- oferecer uma forma de recrutar novos membros para o grupo governante;
- servir como canal por meio do qual queixas e concessões limitadas podem circular.
Organização interna
Cada câmara de um poder legislativo é composta por diversos legisladores que utilizam alguma forma de procedimento parlamentar para debater questões políticas e votar sobre propostas legislativas. É necessário que um determinado número de legisladores esteja presente para realizar essas atividades; isso é chamado de quórum.
Algumas responsabilidades de um órgão legislativo, como a apreciação inicial de novas propostas legislativas, costumam ser delegadas a comissões compostas por alguns de seus membros.
Os membros de um poder legislativo normalmente representam diferentes partidos políticos; os membros de cada partido geralmente se reúnem em bancadas para organizar seus assuntos internos. Funcionários legislativos auxiliam os legisladores, mas podem introduzir viés político no processo de formulação de políticas públicas.[21]
Relação com outros poderes do Estado
Os poderes legislativos variam amplamente quanto ao poder político que exercem em comparação com outros atores políticos, como o judiciário, as forças armadas e o executivo. Em 2009, os cientistas políticos M. Steven Fish e Matthew Kroenig construíram um índice de poderes parlamentares na tentativa de quantificar os diferentes graus de poder entre os legislativos nacionais. O Bundestag alemão, o Parlamento da Itália e a Grande Assembleia Estatal da Mongólia empataram como os mais poderosos, enquanto a Câmara dos Representantes de Mianmar e a Assembleia Federal de Transição da Somália (desde então substituída pelo Parlamento Federal da Somália) empataram como os menos poderosos.[22]
Alguns sistemas políticos seguem o princípio da supremacia legislativa, segundo o qual o legislativo é o poder supremo do Estado e não pode ser limitado por outras instituições, como o poder judiciário ou uma constituição escrita. Tal sistema torna o poder legislativo mais poderoso.
Em sistemas parlamentares e semipresidencialistas de governo, o executivo é responsável perante o legislativo, que pode destituí-lo por meio de uma moção de censura. Por outro lado, segundo a doutrina da separação de poderes, o legislativo em um sistema presidencialista é considerado um poder independente e equivalente do Estado, ao lado do judiciário e do executivo.[23] Ainda assim, muitos sistemas presidencialistas preveem o impeachment do executivo por conduta criminosa ou inconstitucional.
Os poderes legislativos às vezes delegam seu poder legislativo a agências administrativas ou agências executivas.[24]
Membros
Os poderes legislativos são formados por membros individuais, conhecidos como legisladores, que votam sobre projetos de lei. Um órgão legislativo normalmente contém um número fixo de legisladores; como geralmente se reúne em uma sala específica com assentos para os legisladores, esse número costuma ser descrito como o número de "cadeiras" que possui. Por exemplo, um legislativo com 100 "cadeiras" tem 100 membros. Por extensão, um distrito eleitoral que elege um único legislador também pode ser descrito como uma "cadeira", como, por exemplo, nas expressões "cadeira segura" e "cadeira marginal".[25]
Após a eleição, os membros podem ser protegidos por imunidade parlamentar ou privilégio parlamentar, seja para todas as ações durante a totalidade de seu mandato, seja apenas para aquelas relacionadas às suas funções legislativas.
Câmaras
Um poder legislativo pode debater e votar sobre projetos de lei como uma única unidade, ou pode ser composto por várias assembleias separadas, chamadas por diversos nomes, entre eles câmaras legislativas, câmaras de debate e casas, que debatem e votam separadamente e possuem poderes distintos. Um legislativo que funciona como uma única unidade é unicameral, um dividido em duas câmaras é bicameral e um dividido em três câmaras é tricameral.
Nos poderes legislativos bicamerais, uma câmara costuma ser considerada a câmara alta, enquanto a outra é considerada a câmara baixa. Os dois tipos não são rigidamente distintos, mas os membros das câmaras altas tendem a ser eleitos indiretamente ou nomeados, em vez de eleitos diretamente; tendem a ser distribuídos por divisões administrativas, e não pela população; e tendem a ter mandatos mais longos do que os membros da câmara baixa. Em alguns sistemas, especialmente os parlamentares, a câmara alta tem menos poder e tende a exercer um papel mais consultivo; em outros, especialmente os federais e presidencialistas, a câmara alta possui poder igual ou até maior.
Nas federações, a câmara alta normalmente representa os Estados componentes da federação. Esse também é o caso do legislativo supranacional da União Europeia. A câmara alta pode conter delegados dos governos estaduais — como na União Europeia e na Alemanha e, antes de 1913, nos Estados Unidos — ou pode ser eleita segundo uma fórmula que conceda representação igual a Estados com populações menores, como ocorre na Austrália e nos Estados Unidos desde 1913.
Legislativos tricamerais são raros; o Conselho do Governador de Massachusetts ainda existe, mas o exemplo nacional mais recente existiu nos últimos anos do governo da minoria branca na África do Sul. Legislativos tetracamerais já não existem, embora tenham sido usados anteriormente na Escandinávia. O único legislativo com mais de quatro câmaras foi a Assembleia Federal da Iugoslávia; inicialmente estabelecida como um órgão pentacameral em 1963, foi transformada em um órgão hexacameral em 1967.
Tamanho
Os poderes legislativos variam amplamente em tamanho. Entre os legislativos nacionais, o Congresso Nacional do Povo da China é o maior, com 2.980 membros,[26] enquanto a Pontifícia Comissão para o Estado da Cidade do Vaticano da Cidade do Vaticano é a menor, com sete membros.[27] Nenhum dos dois órgãos é eleito democraticamente: os membros da Pontifícia Comissão são nomeados pelo papa, e o Congresso Nacional do Povo é eleito indiretamente no contexto de um Estado de partido único.[26][28]
O tamanho do legislativo envolve um equilíbrio entre eficiência e representação: quanto menor o órgão, mais eficientemente ele pode funcionar; porém, quanto maior, melhor pode representar a diversidade política de seus eleitores. Análises comparativas de legislativos nacionais constataram que o tamanho da câmara baixa de um país tende a ser proporcional à raiz cúbica de sua população; isto é, o tamanho da câmara baixa tende a aumentar junto com a população, mas de maneira muito mais lenta.[29]
Ver também
Referências
- ↑ Kreppel 2014, pp. 84–85.
- ↑ Bihari 1979, pp. 180–181; Ludwikowski 1988, p. 89; Kreppel 2014, p. 97.
- ↑ Kreppel 2014, pp. 84 & 88.
- 1 2 Kreppel 2014, p. 84.
- ↑ Kreppel 2014, p. 85.
- ↑ Gasper 1982, p. 171.
- ↑ Xu & Niu 2019, p. 60.
- ↑ Brunner 1977, p. 144.
- ↑ Brunner 1977, pp. 144–145.
- ↑ Brunner 1977, p. 145.
- ↑ Guins 1954, p. 197; Vanneman 1977, p. 43; Bihari 1970, p. 91; Ludwikowski 1988, p. 90.
- ↑ Ludwikowski 1988, p. 90.
- 1 2 3 4 5 6 7 Hague, Rod (14 de outubro de 2017). Political science: a comparative introduction. [S.l.: s.n.] pp. 128–130. ISBN 978-1-137-60123-0. OCLC 961119208
- ↑ «A short history of Alþingi – the oldest parliament in the world». europa.eu. The European Union. Consultado em 7 de abril de 2017. Cópia arquivada em 15 de novembro de 2017
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- ↑ Bils, Peter; Duggan, John; Judd, Gleason (2021). «Lobbying and policy extremism in repeated elections»
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Livros
- Bihari, Otto (1979). The Constitutional Models of Socialist State Organization. Traduzido por Balás, Kornél. [S.l.]: Akadémiai Kiadó. ISBN 963-05-2077-X
- Bihari, Otto (1970). Socialist Representative Institutions. Traduzido por Desényi, Józef; Móra, Imre. [S.l.]: Akadémiai Kiadó
- Guins, George C. (1954). Soviet Law and Soviet Society. [S.l.]: Martinus Nijhoff
- Vanneman, Peter (1977). The Supreme Soviet: Politics and the Legislative Process in the Soviet Political System. [S.l.]: Duke University Press. ISBN 0-8223-0357-4
- Xu, Chongde; Niu, Wenzhan (2019). Constitutional Law in China. [S.l.]: Wolters Kluwer. ISBN 978-94-035-0732-3
Capítulos de livros
- Gasper, Donald (1982). «The Chinese National People's Congress». In: Nelson, Daniel; White, Stephen. Communist Legislatures in Comparative Perspective. [S.l.]: State University of New York Press. pp. 160–190. ISBN 0-87395-566-8. doi:10.1007/978-1-349-06086-3_7
- Kreppel, Amie (2014). «Typologies and Classifications». In: Martin, Shane. The Oxford Handbook of Legislative Studies. [S.l.]: Oxford University Press. pp. 160–190. ISBN 978-0-19-175571-2. doi:10.1093/oxfordhb/9780199653010.013.0032
Artigos de periódicos
- Brunner, Georg (1977). «The Functions of Communist Constitutions: An Analysis of Recent Constitutional Developments». Review of Socialist Law. 3 (2): 121–154. doi:10.1163/157303577X00110
- Ludwikowski, Rhett (1988). «Judicial Review in the Socialist Legal System: Current Developments». International and Comparative Law Quarterly. 37 (1): 89–108. JSTOR 760231. doi:10.1093/iclqaj/37.1.89
Leitura adicional
- Bauman, Richard W.; Kahana, Tsvi, eds. (2006). The least-examined branch: the role of legislatures in the constitutional state. [S.l.]: Cambridge University Press. ISBN 978-0-521-85954-7
- Carey, John M. (2006). «Legislative organization». The Oxford handbook of political institutions. [S.l.]: Oxford University Press. pp. 431–454. ISBN 978-0-19-927569-4
«Legislature». Nova Enciclopédia Internacional (em inglês). 1905- Martin, Shane; Saalfeld, Thomas; Strøm, Kaare W., eds. (2014). The Oxford handbook of legislative studies (em inglês). [S.l.]: Oxford University Press. ISBN 978-0-191-01907-4. Cópia arquivada em 24 de agosto de 2025
- Olson, David M. (2015). Democratic legislative institutions: a comparative view (em inglês). [S.l.]: Routledge. ISBN 978-1-317-47314-5. Cópia arquivada em 2 de outubro de 2025
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