Modelo de Competição e Inspiração Internacional

Ao contrário de tentativas regulatórias anteriores que focavam na separação entre o gestor da malha e o operador do trem (modelo comum na Europa), o Marco Legal das Ferrovias optou por promover a competição por meio de ferrovias verticalmente integradas, onde a mesma empresa detém a infraestrutura dos trilhos e opera as locomotivas.

Essa estratégia baseia-se na competição por rotas e na segregação geográfica, inspirando-se nos modelos de transporte ferroviário adotados em países como Estados Unidos, Canadá, México, Japão e China. Sob a teoria dos mercados contestáveis, o modelo prevê que a livre concorrência por traçados impeça a formação de monopólios geográficos nos principais corredores logísticos e portuários, dando liberdade ao mercado para definir preços, rotas e níveis de serviço de forma autônoma e sob o risco do próprio investidor privado.^[3]

Embora a demanda inicial por autorizações tenha se concentrado maciçamente no transporte de cargas (como grãos, minérios e celulose), a legislação também inovou no transporte de passageiros. O texto passou a permitir que os operadores ferroviários explorem comercialmente e imobiliariamente as áreas do entorno e ao longo das linhas férreas, viabilizando a construção de pontos de apoio, comércios e hotéis, embora a efetiva aplicação desse ponto dependa de harmonização posterior com as legislações de uso do solo de estados e municípios.^[2]

Shortlines

Um dos principais eixos de inovação introduzidos pelo Marco Legal das Ferrovias foi o estímulo ao surgimento de shortlines (ferrovias de curta distância), um mercado até então inexistente no país. O desenho desse modelo buscou inspiração direta na experiência norte-americana, onde o mercado de linhas curtas floresceu substancialmente após a desregulamentação promovida pelo Staggers Rail Act de 1980 nos Estados Unidos, resultando em expressivos incrementos de produtividade e segurança para todo o sistema ferroviário daquele país.^[4]

No ecossistema brasileiro criado pelo programa Pró-Trilhos, as shortlines são caracterizadas por duas frentes operacionais distintas:

• Projetos Greenfield: Construção de ramais completamente novos a partir de propostas de investimento de entes privados.
• Projetos Brownfield: Reutilização e revitalização de trechos ferroviários existentes que haviam sido devolvidos de forma consensual ou abandonados pelas concessionárias tradicionais por serem considerados antieconômicos para operações de longa distância.

Diferente das grandes vias troncais, essas linhas curtas atuam de forma capilarizada regionalmente, focando na alimentação, distribuição ou coligação de cargas até os grandes corredores logísticos e portuários nacionais. A viabilidade e a forte adesão a essa estratégia foram evidenciadas logo no início do programa: das primeiras 78 solicitações de autorização registradas na Secretaria Nacional de Transportes Terrestres, 32 eram de trechos com extensão de até 100 quilômetros. De acordo com análises do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), esses projetos menores apresentam um prognóstico de execução mais favorável, dado o menor dispêndio de capital inicial (capex) exigido e a menor complexidade para a obtenção de licenciamentos ambientais e autorizações de desapropriação.^[4]

Na prática, o modelo começou a consolidar-se em setores industriais de alta densidade como a mineração. Um exemplo pioneiro ocorreu na Região Metropolitana de Belo Horizonte, onde a ANTT autorizou a Cedro Participações a implantar a Ferrovia Serra Azul, um ramal de 26,4 quilômetros orçado em R$ 2 bilhões e estruturado especificamente sob o conceito de shortline para conectar zonas de produção de minério de ferro diretamente à malha ferroviária nacional, reduzindo custos e riscos logísticos rodoviários.^[5]

Empreendimentos de Destaque

Embora o lançamento do programa Pró-Trilhos em 2021 tenha gerado uma corrida inicial por dezenas de requerimentos que somavam bilhões em intenções de investimentos, o avanço prático das autorizações passou por um severo processo de afunilamento. Até meados de 2026, a maior parte dos pedidos originais havia caducado ou sofrido desistência por parte dos proponentes, restando 42 projetos formalmente autorizados pela ANTT. Sob a gestão do Ministério dos Transportes, o foco governamental prioritário retornou ao modelo tradicional de concessões e leilões públicos, passando a tratar as autorizações privadas como uma opção complementar no cardápio de infraestrutura do país. Dentre o conjunto de autorizações outorgadas, os projetos de maior relevância logística e econômica que registraram movimentações incluem:^[8]

• Mato Grosso do Sul (Arauco): O primeiro empreendimento do regime de autorizações a avançar efetivamente para a fase de construção física no país. Trata-se de um ramal de 54 quilômetros (sendo 45 km de linha principal e 9 km de vias internas) de iniciativa da gigante chilena de celulose Arauco, com aportes estimados em R$ 2,4 bilhões. Projetado para atender ao complexo industrial do Projeto Sucuriú em Inocência, o trecho privado conecta-se à Malha Norte (operada pela Rumo Logística) para escoar 3,5 milhões de toneladas de celulose por ano até o Porto de Santos, reduzindo em até 94% as emissões de CO₂ no transporte regional.^[8]

• Mato Grosso: Projetos conduzidos pela Rumo S.A. (incluindo trechos como Santa Rita do Trivelato a Sinop e Primavera do Leste a Ribeirão Cascalheira) totalizaram cerca de R$ 11 bilhões em investimentos previstos para o transporte de granéis agrícolas e fertilizantes.^[9]
• Bahia: A VLI Multimodal S.A. obteve autorizações para novos ramais (como Correntina a Arrojolândia), orçados em quase R$ 5 bilhões, desenhados para se conectar à Ferrovia de Integração Oeste-Leste (FIOL) e escoar a produção até o porto de Ilhéus.
• Eixo Rio-São Paulo: A celebração da 39.ª autorização viabilizou o projeto da TAV Brasil para tentar tirar do papel uma ligação de trem de alta velocidade entre as duas principais metrópoles do país através de capital privado.^[10]
• Minas Gerais (Modelo Shortline): A Cedro Participações obteve autorização para a construção da Ferrovia Serra Azul, um investimento de R$ 2 bilhões para um ramal de 26,4 quilômetros na Região Metropolitana de Belo Horizonte (ligando Mateus Leme a Mário Campos). O projeto foi desenhado com foco em sustentabilidade e segurança viária, prevendo a retirada de até 5 mil caminhões por dia da BR-381.^[11][12]

Desafios e Perspectivas Econômicas

Apesar das expectativas positivas de analistas de mercado quanto à eliminação de riscos de engenharia e leilões para o Estado, órgãos reguladores e o Ministério dos Transportes apontaram desafios estruturais para a consolidação do marco. O principal entrave identificado pela ANTT reside na criação de políticas públicas que facilitem o acesso a crédito pelas empresas autorizadas, garantindo que os contratos assinados possuam viabilidade financeira para sair do papel. Além disso, a sustentabilidade de longo prazo do modelo passou a depender da harmonização da matriz de transportes com as metas globais de segurança climática e da capacidade do governo de aprovar reformas estruturais para retomar a previsibilidade macroeconômica do país.

Características dos Contratos e Regras de Transição

A legislação aprovada estabeleceu regras específicas para o novo ecossistema de transporte sobre trilhos:

• Prazos: Os contratos de autorização possuem vigência de 25 a 99 anos, sendo passíveis de prorrogação.
• Riscos e Custos: A empresa autorizada assume o risco integral do empreendimento, além dos custos e riscos associados a desapropriações e licenciamento ambiental, perdendo o direito a pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro junto à União.
• Mecanismos de Preferência e Adaptação: Concessionárias com contratos vigentes receberam o direito de preferência caso novos pedidos de autorização fossem feitos dentro de sua área de influência nos primeiros cinco anos da lei. Também foi permitida a conversão de contratos de concessão para o modelo de autorização sob regras de contrapartida específicas.^[16]

Debate Político e Críticas

Durante a tramitação parlamentar, o modelo dividiu opiniões:

• Defensores: Parlamentares ligados ao setor do agronegócio e o relator da matéria, deputado Zé Vitor (PL/MG), argumentaram que o regime de autorização diminuiria a burocracia estatal e descentralizaria os investimentos em infraestrutura, permitindo uma expansão mais ágil da malha ferroviária através de capital privado.
• Críticos: Setores da oposição parlamentar criticaram a ausência de processos licitatórios amplos na modalidade de autorização e a falta de pagamento de outorga ao governo. Também foram levantadas preocupações sobre a não obrigatoriedade do compartilhamento de trilhos entre diferentes operadoras, o que, segundo críticos, poderia favorecer a manutenção de monopólios logísticos regionais.^[16]

Derrubada de Vetos (2023)

Em outubro de 2023, o Congresso Nacional derrubou 19 vetos que haviam sido aplicados pelo Poder Executivo no momento da sanção da lei em 2021. Os dispositivos rejeitados pelos parlamentares foram promulgados e publicados no Diário Oficial da União (DOU) em 16 de outubro de 2023, reintegrando regras cruciais ao texto legal:^[17]

• Direito de Preferência Ampliado: Foi restaurado o prazo de cinco anos de preferência para que as atuais concessionárias assumam novos projetos autorizados dentro de sua área de influência, sob as mesmas condições da proposta vencedora, dispondo de 15 dias para exercer o direito. O veto original defendia que a medida reduziria a competição de novos investidores.
• Vedação à Recusa de Cargas: As empresas autorizadas ficaram proibidas de recusar o transporte de cargas em suas linhas sem uma justificativa técnica ou contratual explícita (como saturação da via ou falta de material), limitando a discricionariedade puramente privada do operador ferroviário.
• Reinvestimento Carimbado: Determinou-se que valores não tributários arrecadados pela União junto às operadoras (como multas e indenizações) sejam obrigatoriamente reinvestidos em infraestrutura de transporte, sendo no mínimo 50% destinados a projetos nos estados.
• Exigências Documentais: O Congresso restabeleceu a obrigatoriedade da apresentação de relatórios executivos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA), além de dados sobre a capacidade de transporte e condições de interconexão de malhas para novos pedidos de autorização.